Un libro, el de Liébano Sáenz (Nuevo Casas Grandes, Chihuahua, 1949), que se aproxima a la Presidencia de la República como institución a la que hay que conocer y comprender a fin de obtener elementos de juicio más certeros acerca de cómo funciona, por su vital importancia para el país.
No abundan —a decir del autor— los textos sobre la Presidencia, en cuanto institución. Según Sáenz hay una urgente necesidad de «institucionalizar», en armonía con nuestra nueva realidad, los procesos que ocurren en la vida pública, incluida la Presidencia de la República, el Congreso y los partidos políticos.
En México, la modernización de la Presidencia está en curso y tiene como antecedentes la administración de Lázaro Cárdenas, cuando se instituye a la Presidencia como máxima autoridad del gobierno, y el gobierno del «desarrollo estabilizador» de Adolfo López Mateos, bajo el que se efectuaron modificaciones jurídico-administrativas (como la creación de la Secretaría de la Presidencia) tendiente —a la manera de la Executive Office of the President, en Estados Unidos— a adecuar el papel de la Presidencia mexicana a las nuevas necesidades de la administración pública y a su consolidación como jefatura de gobierno.
La modernización que debe encarar la Presidencia en tiempos actuales —sugiere Sáenz— tendrá que ver más con una nueva realidad derivada de un gobierno dividido (la falta de una mayoría afín en el congreso), la pluralidad en la integración de los órganos de autoridad y de representación, la independencia de los poderes de la Unión y la constitucionalidad que hace valer la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La Presidencia como institución tiene intrínsecamente sus debilidades. Richard E. Neustadt en El poder presidencial: la política del liderazgo (1960), citado por Sáenz, señala que la paradoja de la Presidencia moderna consiste en que es demasiado poderosa, pero todavía inadecuada. «La Presidencia es tan poderosa como ineficaz» señaló Karl Lowengstein.
Otras aproximaciones al estudio de la Presidencia han puesto énfasis en el estilo de gobernar, ante la paradoja de aspirar a una Presidencia que responda a los requisitos sociales y combata la concentración del poder en su titular.
De allí la identificación de dos tipos de personalidad en los presidentes: los que tienden a la personalización y los que apuntan a la institucionalización. Aun con atributos constitucionales iguales, las Presidencias funcionan de manera distinta, debido a la personalidad del presidente.
En el libro se habla de la aparición de la tecnocracia en la década de los ochenta y el gradual desplazamiento de los políticos tradicionales. Del predominio de estilos políticos diferenciables en América Latina (tecnocrático, personalista, clasista-liberal, corporativo, clasista-revolucionario).
Se menciona la renovación de las clases políticas a partir del advenimiento de la tecnocracia en México, así como la importancia de los partidos políticos, frente al fortalecimiento del Congreso en su papel de mediadores ante el poder público y de articuladores y representantes de intereses, factores indispensables para la gobernabilidad.
Para finales de los años noventa, según Diego Valadés (citado por Sáenz) el presidente mexicano «dispone de recursos jurídicos muy limitados para atender las demandas de justicia en el campo; ha perdido numerosas facultades de arbitraje económico; no puede atender, por los cambios en la estructura de la economía, las demandas de los trabajadores en la misma proporción que lo hacía todavía hace pocos años; ha perdido la capacidad de influir en los procesos de producción y distribución de bienes y servicios, porque los ha transferido a manos privadas.»
Frente a lo anterior, existe la necesidad de un presidente con un liderazgo moderado para el buen funcionamiento del sistema político, debido a lo equívoco de pensar en «hombres providenciales» (Sáenz cita a Mario Serrafero).
Sáenz se refiere, por otro lado, a la aparición, en los años noventa, de la tendencia a la personalización en los sistemas parlamentarios. Afirma que el presidente se ve obligado a encarar de un modo o de otro las nueve grandes paradojas de Thomas E. Cronin y Michael E. Genovese.
Liébano Sáenz aborda igualmente lo correspondiente a las Presidencias en la era de la globalización y el cambio tecnológico. Señala que las circunstancias iniciales afectan a una Presidencia durante su mandato y que en México existe la necesidad de una generación de reformas orientadas a la disminución del costo electoral, la reducción de los períodos de campaña y la regulación de la publicidad institucional.
En el caso específico de la integración del gabinete de Vicente Fox, el primer presidente de México no surgido de las filas del PRI, apunta:
…no se precisó la diferencia entre los miembros del gabinete y los coordinadores de éste; tampoco se explicó a profundidad el límite de sus responsabilidades, provocando la percepción de que los coordinadores funcionarían en la práctica como súper secretarios. La ausencia de una estrategia de comunicación acerca del nuevo modelo de coordinación y la inexistencia de un mecanismo claro de evaluación auspició la confusión, arrastrando al olvido este importante esfuerzo de innovación. (p.57).
Señala el autor que es importante distinguir, al inicio de todo mandato, a la Presidencia respecto del gabinete, del gobierno y de la definición legal del Poder Ejecutivo; es básico resolver la tensión entre el presidente y su partido, a efectos de tener un respaldo político en el terreno legislativo.
Por otro lado, es importante la distinción entre gabinete y staff presidencial, fundamentales para la eficacia. La Presidencia puede ser vista como un ápice de una estructura institucional piramidal y vertical. Andrew Dunsire (1986) señaló que en los años siguientes la estructura piramidal tenderá a ser sustituida por un esquema de redes, dentro de una concepción horizontal.
En cuanto al estilo político, en la red la pretensión es liderar más que regir, y convencer y acordar más que mandar. En ella la Presidencia es un nudo triádico (presidente, asesoría y gabinete) cuya misión es cuidar, mantener y desarrollar el sistema con los grandes objetivos de darle movimiento para su continuo ajuste al contexto socio histórico y aumentar la conectividad. (p.64).
No puede dejar de considerarse la proximidad personal e institucional con el presidente, así como la existencia de “un grupo compacto”.
…uno de los problemas más reiterados se vincula con una perspectiva excedida o poco realista del poder presidencial, cuando se desconocen los límites legales, presupuestales o de buen gobierno. (p.76).
Sáenz trata el tema de la permanencia en el cargo y la no reelección del presidente en México. Se aproxima al papel de la Vicepresidencia en distintos regímenes presidenciales y a los ciclos presidenciales (inicial, desarrollo, intermedia, declinación y conclusión). Abunda también en las dimensiones del presidente como Jefe de Estado, como Jefe de Gobierno y como Jefe de Partido.
La Presidencia en México va a ver acotado su amplio ámbito de actuación a partir de la economía. La crisis financiera, la fuga de capitales, la inflación y la obligada restricción al gasto público serán los límites fácticos del poder presidencial. (p.101).
El autor hace énfasis en que la Presidencia mexicana es una de las menos facultadas en América Latina (en lo que respecta al veto en paquete, al veto parcial, el poder de decreto y la facultad exclusiva de iniciativa).
…el dilema resultante de la diversa funcionalidad del jefe de Estado respecto al jefe de Gobierno, se puede decir que en el primer caso prevalece el consenso, la unidad o unanimidad a partir de lo que es común en la sociedad nacional…En contrario a lo anterior, el jefe de Gobierno está obligado a decidir y actuar en función de opciones específicas. (p.104).
Sáenz aborda también lo relativo al nombramiento de un jefe de gabinete nombrado por el parlamento para hacer frente al problema del gobierno dividido (parlamentarismo). Apunta que ante ello, la aparición del vicepresidente como jefe de gobierno otra alternativa.
Es inherente al sistema presidencial la tensión entre las tres funciones: representación de la totalidad, como jefe de Estado; promotor de un programa y proyecto de políticas públicas específicas, como jefe de Gobierno; y como jefe de Partido. (p.111).
Sobre la importancia de hacer de la Presidencia un objeto de estudio, leemos:
La Presidencia como objeto requiere de mayor estudio —sin teorías convencionales—; para ello es menester desarrollar ya no un cuerpo teórico, sino un conjunto de herramientas modernas para su diseño, mantenimiento, mejoramiento y análisis. (p. 118)
En el libro es posible leer sobre las ventajas y las desventajas de los tipos de candidatos (de partido, semipartido, de coalición, externos, tránsfugas y de Presidencia). En todos los tipos aparece como desventaja el predominio de una jefatura en menoscabo de otras. Se señala también la integración del gabinete (presidencial partidario, de semipartido, de coalición, de cooptación parlamentaria, de cooptación extra-parlamentaria), así como los nombramientos dentro de la gestión presidencial.
…es en la Presidencia, en última instancia, donde se aprende respecto a sus poderes y límites. En el cargo se toma conciencia de lo posible y de qué promesas de campaña quedarán incumplidas; el ejercicio es un proceso de aprendizaje del saber, sus límites y acotaciones (p.134).
El lector también puede aproximarse a los órganos de asesoría de la Presidencia (la Secretaría de la Presidencia, el área de comunicación, la asesoría jurídica, el Estado Mayor Presidencial y la Oficina de Coordinación de la Presidencia). En un ejercicio comparativo, se expone sobre la Executive Office of the President (EOP) y la White House Office (WHO) en los Estados Unidos. Así como acerca del papel del Chief of Staff entre los órganos de apoyo de la Presidencia.
El chief of staff debe ser un administrador de la agenda pública y privada de su jefe y también de sus estados de ánimo para que las decisiones no se vean afectadas por elementos que no sean la verdad, la justicia y la razón; es quien vela por el tiempo del Presidente, es lo mismo director que gerente, controlador de tráfico, portero, asesor, capitán de cubierta, navegante, escudo y hasta confidente.
Igualmente se aborda el papel de la cónyuge y su relación con la Presidencia. (Destacable el contenido del libro en cuanto manual para el presidente y para quienes lo asisten). Así por ejemplo:
También La oficina del Presidente es una máquina analítica, nunca juez de nada. Lo relevante es entender y comprender, no promover alguna postura o interpretación: los hechos requieren más entendimiento que interpretación.” (p.216).
Por lo que respecta a las posibilidades de reelección de los legisladores, Sáenz señala que:
…la reelección de legisladores con referencia territorial asume la independencia relativa de la línea partidista en el parlamento y esto a su vez entraña, por una parte, el debilitamiento del sistema de partidos (también para contener los riesgos de partidocracia) y, por otra, la contradicción del conjunto de reglas electorales y principios de representación que hacen de los partidos —y no de los candidatos—, los actores centrales del proceso político. (p.229).
En el libro se hace referencia al comportamiento polar observado en poderes legislativos, en países con gobiernos divididos, derivadas de perspectivas patrimonialistas del poder. Los críticos de la reelección legislativa señalan que ésta serviría para favorecer intereses económicos y regionales, debido a las ventajas que adquieren, frente a sus adversarios, quienes desean reelegirse. Se señalan, al respecto, algunas vías para la profesionalización de los legisladores:
1. La capacitación de los partidos políticos.
2. Los órganos de asesoramiento del Congreso.
Leemos también sobre: las etapas de la relación del presidente con el Congreso; la identificación y el reconocimiento del liderazgo en el Congreso; los puentes entre el poder ejecutivo y el legislativo; las capacidades del presidente (de legalidad, de iniciativa, de conducción, para formular e implementar políticas públicas, programas presidenciales, acuerdos).
Conclusiones
Los planteamientos de cambio esbozados en el libro se ubican en dos vertientes: los que sugieren el remplazo del sistema presidencial y los que proponen su reforma. Dentro de estos últimos, están los que proponen modificar el sistema de representación parlamentaria —mediante reformas que generen incentivos para los partidos en el Congreso— y los que sugieren separar la jefatura de gobierno del presidente (nombramiento de un jefe de gabinete aprobado por el congreso).
Para Sáenz, la viabilidad y la fortaleza del sistema presidencial radica en la delimitación de las jefaturas encarnadas en el presidente: de Estado, de Gobierno y de las Fuerzas Armadas. (A decir de Sáenz, México alcanzó ya una “democracia plena”. Aseveración discutible, si se atiende a la diversidad de definiciones de lo que puede entenderse por democracia.
Una agenda pública institucional bien puede comprender, a decir del autor: la modernización del Congreso, la reforma al sistema de partidos, la reforma al Ejecutivo y el fortalecimiento del Estado y del gobierno en sus funciones de regulación y control de la economía.
Propuestas para la reforma del régimen presidencial
1. Facilitación de mayorías legislativas. Reducir o desaparecer la representación proporcional y optar por la mayoría simple. Conveniencia de revisar el sistema mixto en la integración de las cámaras. Más restricciones para la formación de partidos. Al final, la propuesta de eliminar la representación proporcional afecta la pluralidad y la representatividad del Congreso en su conjunto.
La llamada «cláusula de gobernabilidad» es otro mecanismo discutido para facilitar mayorías legislativas, por la cual un partido minoritario consigue, por asignación proporcional, escaños que permiten la gobernabilidad de la cámara. Lo discutible en este caso es la legitimidad y la permanencia de la mayoría a favor del presidente.
Otra opción para facilitar la mayoría legislativa supone hacer coincidir los períodos presidencial y legislativo a cuatro años y permitir la reelección una sola vez, a fin de evitar un desencuentro originado por las elecciones intermedias.
2. Reelección consecutiva de legisladores.
Esta posibilidad sería discutible si diera lugar a un mejor desempeño legislativo, pues los legisladores no tomarían necesariamente decisiones cuidadosas y sí populares. La reelección tendría sentido para legisladores de mayoría y no necesariamente para los de representación proporcional, los cuales tienen mayores vínculos con sus partidos que con los electores.
La reelección exigiría revisar las reglas que privilegian al partido y no al candidato. En los Estados Unidos la reelección funciona debido a que —contrariamente al caso de México— los partidos tienen una exigua fuerza como instancias de cohesión ideológica o de programa. Lo que sí es urgente es una reforma al sistema de partidos y a sus jerarquías.
La reelección puede ser aconsejable para los diputados, en las elecciones intermedias, a efectos de no afectar la continuidad en la relación entre ejecutivo y legislativo.
3. Presidencialismo parlamentarizado.
Sáenz se refiere, asimismo, a la integración de un gobierno de gabinete aprobado por el Congreso y autónomo respecto al presidente. También a la desagregación de la jefatura de gobierno del presidente. Objeciones: se debilita al Ejecutivo y el Congreso no adquiere facultades plenas, no tiene un sustento totalmente democrático, ¿a quién obedece, quién puede removerlo?, ¿es una figura presidencial, parlamentaria o intermedia? La ratificación por el Congreso no garantiza la solución de los conflictos o controversias entre el poder Ejecutivo y el Legislativo.
Otras objeciones a esa propuesta: la naturaleza bicameral del Congreso, las eleccciones intermedias, etc. Por otra parte, sería innegable la pérdida de capacidad de conducción del presidente.
4. Otras reformas necesarias.
En el libro se propone la redefinición del veto presidencial para agilizar tiempos y procesos, en el caso del envío de un proyecto de ley al congreso. Habría la obligatoriedad de dictaminar las iniciativas del ejecutivo y no posponerlas indefinidamente. Es importante contar con un marco jurídico para procesar gasto público y dirimir diferencias entre ejecutivo y legislativo en ese sentido. También existe la necesidad de una Ley de la Presidencia que establezca con precisión la diferencia entre Presidencia y gabinete, así como sus responsabilidades y derechos.
Funciones mínimas de la Presidencia:
1. Funciones transversales entre instancias de gobierno.
2. Conducción del gobierno y la administración pública.
3. Asesoría institucional.
4. Funciones organizacionales.
5. Asesoría personal.
6. Las necesarias reformas de los partidos y del congreso.
Acerca del autor
- Es un abogado, administrador, funcionario público, columnista y analista político mexicano. Fue secretario particular del presidente de México, Ernesto Zedillo durante todo su mandato
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